ZFE : un dispositif environnemental sous pression

Les zones à faibles émissions (ZFE) sont un outil qui, depuis leur premier déploiement en Europe au début des années 2000, a démontré son efficacité dans la lutte contre la pollution de l’air. Pourtant, leurs effets sociaux jugés injustes sont de plus en plus dénoncés, et le sujet s’est récemment emparé du débat politique. Le 17 juin 2025, l’Assemblée nationale a voté la suppression de ce dispositif dans les métropoles françaises. Alors, faut-il vraiment choisir entre une ville respirable et la justice sociale ? Et quel rôle joue le droit dans la mise en œuvre ou l’abandon de ces zones ?

Le dispositif des zones à faibles émissions (ZFE) vise à restreindre, voire interdire, la circulation des véhicules les plus polluants dans les zones urbaines denses, afin d’améliorer la qualité de l’air. En effet, le trafic routier est une source majeure de pollution atmosphérique, notamment de particules fines (PM₁₀ et PM_2,5), de dioxyde d’azote (NO₂), deux polluants particulièrement nocifs pour la santé respiratoire et cardiovasculaire.

Dans ce contexte, les ZFE apparaissent comme un outil logique et efficace : en limitant les émissions liées à la circulation automobile, elles contribuent à réduire la concentration de polluants dans l’air. Sur le papier, donc, les ZFE fonctionnent.

Cette série de cartes largement relayées sur les réseaux sociaux ces derniers mois illustre l’amélioration spectaculaire de la qualité de l’air en Île-de-France depuis la mise en place des ZFE en 2018. Aujourd’hui, la France compte 25 zones à faibles émissions, même si leur niveau de restriction varie considérablement selon les territoires : dans la pratique, les contrôles restent limités et les sanctions peu dissuasives. De nombreuses dérogations ont été notamment instaurées afin de limiter les effets sociaux jugés injustes de la mesure et à apaiser les contestations : il est souvent possible, par exemple, pour les résidents d’utiliser ponctuellement un véhicule non conforme, notamment pour des rendez-vous médicaux ou pour des déplacements ponctuels.

Entrée de zone à faibles émissions à La Duchère,

Les métropoles de Paris, Lyon, Grenoble ou Montpellier figurent parmi les plus strictes, avec des restrictions allant jusqu’aux véhicules classés Crit’Air 3. Ce sont aussi ces grandes villes qui, en général, sont en avance sur le développement des transports en commun, des pistes cyclables ou encore des systèmes de covoiturage. Il est donc difficile d’isoler l’effet des ZFE de celui de l’offre de mobilité alternative, ce qui laisse place à de multiples interprétations politiques.

À droite, le dispositif est critiqué comme une atteinte à la “liberté d’entreprendre” et comme un facteur de “ségrégation sociale et territoriale”. Vu comme “une bombe sociale”, les députés RN et LR dénonce le dispositif pour contraindre les Français et Françaises à choisir entre “des coûts supplémentaires importants pour acheter un nouveau véhicule propre ou renoncer à se déplacer “. A gauche, LFI se positionne également contre les ZFE, en insistant sur la nécessité de renforcer les transports publics avant de restreindre l’usage de la voiture. Même du côté des écologistes, certains plaident pour éviter ce qu’ils appellent une “écologie punitive”. Tous les partis dénoncent l’injustice sociale des ZFE pour les plus modestes. Pourtant derrière ce consensus politique, de nombreuses études montrent une réalité sociale plus nuancée.

Qui gagne, qui perd ?

Il est vrai que les ménages les plus modestes possèdent plus fréquemment des véhicules anciens, souvent non conformes aux critères des ZFE, et disposent de moins de moyens pour en changer. Ce sont cependant ces mêmes ménages qui subissent de manière disproportionnée les conséquences d’une mauvaise qualité de l’air.

Une étude récente de la DRESS sur les inégalités de santé chez les jeunes révèle que les enfants des familles modestes sont les plus exposés à la pollution atmosphérique, et les plus touchés par des hospitalisations en urgence pour asthme ou bronchiolite. Ceci s’explique en grande partie par leur lieu de vie – en général des grands ensembles, des quartiers en renouvellement urbain – situé à proximité immédiate des grandes infrastructures de transport (grandes routes, périphériques, aéroports) et en dehors des périmètre ZFE. Le deuxième groupe le plus touché est les enfants de familles aisées vivant en centre-ville. Ces bénéfices sanitaires pour les plus favorisés s’expliquent notamment par le périmètre actuel des ZFE, qui couvrent principalement les centres urbains, comme l’indique l’Observatoire régional de santé (ORS) d’Île-de-France. Alors, étendre les ZFE vers les périphéries pourrait renforcer leur impact sur la qualité de l’air, mais risquerait aussi d’exclure les ménages modestes de zones plus importantes de la ville.

Avant d’en tirer des conclusions, il est essentiel de se pencher sur les pratiques réelles de déplacement des différents groupes sociaux. L’enquête nationale « Mobilité des personnes » réalisée en 2018 et 2019 montre que les ménages modestes empruntent moins souvent la voiture et se déplacent plus régulièrement en transports en communs, à vélo ou à pied que les plus aisés. A titre d’exemple, 56% des personnes résident en QPV se déplacent en voiture contre 83% des personnes résident hors QPV. Cela suggère que l’instauration de ZFE dans des métropoles bien desservies pourrait n’avoir qu’un impact limité sur les populations les plus modestes, et demander un effort plus important aux catégories aisées. Une autre étude portant sur l’impact des ZFE sur l’emploi montre que relativement peu d’emplois à faibles revenus sont situés à l’intérieur des périmètres ZFE, ce qui renforce l’idée que leur effet sur les travailleurs modestes pourrait être relativement marginal.

Ces résultats n’effacent pas l’impact des ZFE sur les personnes les plus modestes qui possèdent une voiture mais l’utilisent occasionnellement, ainsi que sur celles qui en dépendent quotidiennement. Afin de répondre à ces inégalités, l’Etablissement Public Territorial Plaine Commune a mené une enquête préalable à la mise en oeuvre du dispositif. À partir de questionnaires, d’une vingtaine d’entretiens semi-directifs avec les habitants concernés, et d’un groupe de travail avec des acteurs locaux, l’EPT a pu recenser plusieurs usages particuliers générateurs d’inégalités sociales : les urgences médicales, les déplacements des personnes âgées ou à mobilité réduite, l’activité des associations d’intérêt général, des trajets des plus modeste faute d’alternative, ainsi que les trajets occasionnels vers les ZFE ou, inversement, des résidents des ZFE se déplaçant vers l’extérieur pour des week-ends ou vacances. Cette étude met en lumière une distinction importante : posséder un véhicule non conforme aux critères des ZFE ne signifie pas forcément contribuer fortement à la pollution, tout dépend de la nature et de la fréquence de son usage.

Le droit européen : levier ou frein ?

L’obligation de mettre en œuvre des mesures contre la pollution atmosphérique ne vient pas de nulle part. C’est la directive 2008/50/CE sur la qualité de l’air ambiant qui impose aux États membres de respecter des seuils de concentration pour différents polluants, sur la base des recommandations de l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Le seuil européen annuel pour les particules fines PM_2.5 est de 25 microgrammes/m³, loin de la préconisation de l’OMS qui est elle à 5 microgrammes/m³.

Même si la qualité de l’air en Europe s’améliore depuis plus de 25 ans, elle reste souvent au-dessus des seuils. En 2018 et 2019, la Cour de justice de l’Union européenne a condamné plusieurs pays, dont la France, pour “manquement aux obligations issues de la directive qualité de l’air”. Ceci parvenait après une décision du Conseil d’État français, en 2017, qui exigeait déjà du gouvernement qu’il prenne des mesures rapides pour respecter les normes. Les ZFE sont donc une réponse à ces injonctions européennes et nationales.

La directive européenne précise également que la mise en œuvre des mesures doit tenir compte de la densité de la population concernée. C’est dans ce cadre que les ZFE ont été imposées en France dans les agglomérations de plus de 150 000 habitants. Toutefois, cette règle ne garantit pas que tous les territoires disposent des moyens politiques ou techniques pour adapter ces mesures aux besoins locaux réels.

Le caractère très réglementaire et technique du dispositif, conjugué à l’absence de véritable débat politique autour de sa mise en œuvre, explique en grande partie le rejet qu’il suscite aujourd’hui. Ainsi, lorsque la ministre de l’Écologie, Agnès Pannier-Runacher, propose de remplacer le critère démographique par le niveau réel de pollution, et d’assouplir les modalités d’application — en autorisant des dérogations sur la base d’éléments comme “la qualité du réseau de transports en commun” ou “la présence d’axes de contournement” —, cette ouverture descend une fois encore « d’en haut », sans concertation avec les élus locaux. Une flexibilité tardive, insuffisante pour apaiser les tensions.

Le manque d’information et de sensibilisation à destination du grand public sur les objectifs et les effets du dispositif se reflète dans ce tweet ironique : « N’oubliez pas de bien respecter les ZFE en avion », faisant référence à la pollution bien plus importante générée par le transport aérien que par la voiture.

Cela met en lumière la difficulté à cerner les effets respectifs de la pollution locale de particules fines et d’oxyde d’azote (nocives pour la santé) et des émissions globales de CO₂ (néfastes pour le climat). Or les ZFE, bien qu’elles soient avant tout un outil sanitaire, contribuent également à la baisse des émissions de gaz à effet de serre en limitant l’usage de véhicules thermiques.

Enfin, comme conclut ce post LinkedIn, le dispositif des ZFE était voué à l’échec par l’absence de vision systémique, un manque de coordination entre innovation technologique et usages sociaux, et l’ignorance des réalités des territoires périphériques.

Si les ZFE ne sont pas une impasse, elles ne réussiront qu’à condition d’être mieux expliquées, mieux ciblées et mieux accompagnées. Il ne suffit pas de décréter la transition par la réglementation : encore faut-il la rendre possible. Reste à voir si l’Union européenne interprétera ce vote comme un recul de la France dans ses engagements, au risque de compromettre le versement des subventions prévues dans le cadre du Plan national de relance et de résilience (PNRR) composé, notamment, d’un volet crucial pour l’avenir de la cohésion sociale et territoriale (dont la santé); mais aussi l’écologie.